本刊記者/鄧秋軍 通訊員/張仲民

一宗由開發商少批多占引發的征地糾紛耗費了大量的行政和司法資源，當地鎮政府若隱若現的托底行為似乎又將數年糾紛打了個“死結”。2019年5月，夏家駿、張泗漢、湛中樂、熊文釗四位知名法學專家拍案說法：暢通行政和司法救濟渠道，政府依法作為，司法秉公辦案，讓糾紛止于法律的天平。

(原本美麗安寧的爐中村)

少批多占引爆征地糾紛

盛夏驕陽下的爐中村，讓人感到身處爐中的燥熱。比天氣更加焦躁的，是這里村民內心的激憤。

腳踩著耕地里的建筑垃圾，手指著一人多高仍在瘋長的茅草，村民有的用閩南話、有的用普通話，七嘴八舌地講述著他們人均100余平方米、曾經肥沃的良田怎樣變成了撂荒地。

記者注意到，這里的村民在談到自家耕地面積時，都是以“平方米”為單位，足見該村耕地的嚴重稀缺。

位于福建省南安市東北部丘陵地帶的樂峰鎮，人口約5萬有余，全鎮面積64.4平方公里，羅溪河穿境而過形成肥沃的沖積平原。該鎮爐中村有21個自然村，由1600多戶人家7000多人組成23個村民小組。鎮區所在地是該鎮爐中村7、8、9三個自然村水田連片區域“徐內洋”自然村。自1990年年末，這里一直豎立有“基本農田保護區”的牌子。

6年前的2013年3月，福建省政府批準南安市征用該村48.708畝耕地，用途為工礦倉儲用地。同年4月18日，南安市政府組織實施征地時，發布的征地方案公告既沒有加蓋該市政府公章，也沒有標明被征收土地位置的坐標拐點，其四至邊界為，東至“耕地”，西至“耕地”，南至“道路、水溝”，北至“耕地”，也沒標明被征收耕地所在村組。

(左為2013年11月土地原狀，右為2019年3月土地現狀)

這個四至邊界的粗略描述，符合該村第15組的那宗地(中低產冷沁田)。因此，村民懷疑原本向上級報批的是該村15組(土名：后厝自然村)的普通耕地，獲省政府批復后“移花接木”占用了該村7、8、9組的菜地和優質稻田(曾經的基本農田保護區)。

面對村民心中的疑惑，沒有任何部門和人員以實證予以澄清解釋。

村民所述該村第15組的近50畝土地，與該村7、9組進行房地產開發的土地同期被占用，建成面積也大致相當。前者現在建起了“福建康佳家具有限公司”的廠房，與審批的土地用途相符，卻長期沒有辦理土地使用權證;后者建起了商品房住宅小區，即“水韻峰景”17層高的10棟樓房。“水韻峰景”的四至邊界，村民在官方發布的“關注樂峰”中看到介紹是：北與樂峰鎮政府、樂峰鎮派出所相鄰，南與忠橋溪為伴，東至鎮區橋美橋，西臨鎮區規劃路，項目總用地面積24705平方米，與公告所描述差別明顯。

讓村民尤為不滿的，是開發商涉嫌超面積圈占耕地。截至2015年10月13日，南安市、泉州市、福建省三級國土資源管理部門書面確認，施工企業平整土地超面積圈占30.36畝。村民發布的視頻顯示，至少有一次多個中隊警力被派往征地現場。

所謂“平整土地”，是指把這里的梯田推平，以沙礫和建筑垃圾壓覆。上述三級國土資源部門在通報超面積的同時，要求鎮里對其恢復原狀并復耕。

2016年4月18日，樂峰鎮建指揮部一邊對上級單位報告“已經復耕”，一邊支持開發商繼續鏟毀該村9組的耕地，摧毀蔬菜莊稼，擴大圈占耕地面積，從而引發雙方持續多日的肢體沖突。

村民說，這些超面積圈占的數十畝耕地，從2013年至今一直在運砂土進去，沒見運出來。指揮運進沙土的是爐中村原村支書、時任樂峰鎮征地指揮部指揮長的潘某發。如今，好好的耕地就這么一直荒蕪，但三級國土部門竟然聲稱已經恢復原狀。

村民為保護耕地入獄

2016年4月22日晚上，數十名村民趁著夜色掩護自發來到工地，徒手推倒了開發公司建在爭議耕地上的167米圍墻，燒毀了一頂價值510元的雨傘布帳篷。事后，有關部門鑒定稱，開發商損失數額共20322元，多名村民被帶走。村民潘雪奕、潘文大被刑拘。沒有參加推倒圍墻的村民潘梅章，因為拒絕簽訂賣地合同、就征地事項上訪、探尋真相，也被帶走關押。

(村民潘梅章家的承包地上被砂石壓覆)

據潘梅章說，他在看守所里每天面對的是如下的說辭：一是他答應不再上訪;二是他簽字同意全家(含父母親一戶、弟弟一戶)四五畝稻田菜地“賣出”。簽了字，他就可以被釋放。潘梅章拒絕了這些要求，因此一直被關押著。

2017年秋季，法院以故意毀壞財物罪判處潘梅章、潘雪奕有期徒刑一年零七個月，判處潘文大有期徒刑八個月緩刑一年;并判處潘梅章、潘雪奕、潘文大賠償福建樂嘉地產有限公司經濟損失人民幣20322元。三名村民均不服判決，拒絕賠償，并于獲釋后向人民法院申請再審。但一年多過去了，法院對此未予答復。

2019年5月11日，“福建省南安市樂峰鎮爐中村土地征收論證會”在北京舉行。與會法律專家，中國政法大學教授夏家駿、國家法官學院教授張泗漢、中央民族大學法學院教授熊文釗、北京大學法學教授湛中樂在查閱了案卷材料后，對該村三名村民因保護耕地而被判刑感到非常震驚。

論證會后形成的近萬字的法律專家論證意見書，從事實、證據以及法律適用各方面對該案進行了論證，認為該村三名村民被以“毀壞財物罪”獲刑事實不清、證據不足，適用法律錯誤。

四位專家一致認為，本案“毀壞財物罪”的前提，必須有圖紙證明被推倒的圍墻是建在開發商的地盤而不是建在村民的地盤，而本案沒有這個證據，則該罪名的法律邏輯前提不存在;論證結論確認，該案存在依法再審的事由。

復耕、確權難題

三名村民從訴訟的案卷里復印了有關部門的文件，弄清了事實，知道了有關部門圈地數量、閑置拋荒耕地、拒絕退還耕地的行為涉嫌違法。

當地有關部門先前答復村民時聲稱，對超面積的耕地已經復耕，僅4.09畝耕地因為已硬化成道路而無法復耕且已經做出處罰。而村民要求的復耕，是把壓覆在耕地上的沙礫和建筑垃圾鏟除運走，恢復原來同等肥力的耕作層，以便于耕種。目前遍地砂礫和建筑垃圾，哪能算是復耕?

2019年6月10日，記者在南安市自然資源局采訪時，請該局提供對耕地復耕驗收的原始資料，包括驗收人、驗收標準、驗收流程、結論等。該局先是聲稱主管、分管人員不在，待后給記者書面回復。記者等待半月之后，接到該局的書面答復是，沒有對此問題的回復。

6月10日，現為樂峰鎮政府綜治辦主任潘榮發受指派接受記者采訪時說，復耕是指在以混凝土硬化了地面的情況下，對混凝土予以摧毀鏟除，而該村的土地上這些超面積的部分并沒有硬化，因此不需要做什么。

據村民講述，該鎮在復耕事務上弄虛作假，欺騙國家土地督察監控機構，采取的“復耕措施”是在殘存耕作層的地方種植一些木薯，在被砂礫建筑垃圾壓覆的地方撒上苜蓿草種子讓草長起來，以便于國家土地監察航拍監控拍到的是綠色，就算完成了復耕。

有村民偷偷告訴記者，鎮里之所以對復耕消極應付，是因為該宗土地已經被“收儲”，以便于以“空閑地”上報，等獲得批準就可以順利賣給開發商了。

這里非法圈占的土地，到底有多少面積呢?

2018年5月4日，針對該村多戶村民要求辦理新版耕地承包權證，南安市農業局書面答復說，樂峰鎮鎮區建設土地170畝“已經被征收”、被收儲，因此不能為村民確權。

按這個信息計算，這里的建設用地，除了48.708畝經過合法審批之外，其余120多畝土地均為非法圈占、非法使用、非法撂荒閑置。

采訪中，泉州市自然資源局執法監察支隊直屬大隊莊姓大隊長稱，多平整的土地，即使退也是退給村委會，而不是退還給農戶。

對此，法律專家給村民解釋：首先，農村土地所有權歸農民集體所有，并不是歸村委會所有，村委會只是一種農民集體的服務機構，不是農民集體本身，這是法律層面;在事實層面，這里土地是以“組(自然村)”為單位的所有權，而不是以“村”為單位，“村”在這里僅是一種社區治理單位而不是所有權主體。其次，每戶的土地承包權是一種物權，這種權利具有排他性。根據《物權法》第130條、131條的明文規定，村集體沒有權利調整土地、收回土地，地方政府更沒有權力在未經農地轉用和征收審批的情況下收儲土地?，F在，耕地被砂礫建筑垃圾壓覆，必須恢復原狀、歸還村民復耕、依法確權。

2019年6月10日，記者通過南安市委宣傳部聯系采訪該市有關領導和職能部門，提交了村民投訴材料副本和采訪提綱，特別是針對村民懷疑的征地前“弄虛作假”獲批后“移花接木”應該予以解釋澄清。

在延遲多日之后，南安市自然資源局給本社的書面回復中，仍然對該房地產開發項目征地申報時的地理坐標拐點不予提供?；貜蛢H確認占用該村15組土地的康佳家具公司沒有土地使用證，已對其進行了處罰。

村民期待公益訴訟能討回耕地

村民強烈要求對他們被侵占毀壞的土地恢復原狀，修復被破壞的水利設施。專家給出建議：解決村民耕地資源被破壞問題，目前有了一條新的法律途徑，就是申請人民檢察院提起公益訴訟。

據施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定：“人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。”

專家表示，爐中村7組、9組的村民認為自己的集體經濟組織耕地資源被非法破壞，相關企業少批多占不當得利，相關職能部門不作為、亂作為，可以向南安市人民檢察院舉報，請求人民檢察院依法調查并提起公益訴訟，包括公益民事訴訟和公益行政訴訟。

由于“人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責”能解決村民自己無法取證、舉證不能的問題;同時，根據“民事行政檢察部門在辦理行政公益訴訟案件過程中，發現國家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪線索的，應當及時移送職務犯罪偵查部門;發現其他刑事犯罪線索的，應當及時移送偵查監督部門”的規定，當地村民可以避免發生群體性的肢體沖突、反復上訪或者越級上訪被視為危害社會穩定。若檢察機關受到干預不能履行職責，則可以依據《監察法》的規定排除干預。

截至記者發稿前，當地傳來消息：村委會催促尚未領取補償費用的村民盡快前往領取。該村仍有部分村民拒絕領取。對于復耕、糾錯、為村民承包地確權的進展會怎樣?本刊將繼續關注。

摘自《法律與生活》半月刊2019年8月下半月期

來源：法律與生活

關鍵詞： 違法征地 福建