本次債務置換反映出化債思路從防風險為主轉向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風險，從“化債中發(fā)展”轉向“發(fā)展中化債”，“重大思路的調整意味著下階段將穩(wěn)增長和發(fā)展置于更高的地位，財政政策支持高質量發(fā)展的力度以及逆周期調節(jié)的能力將進一步增強。”

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市場期待的另一只靴子終于落地。

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了近年來支持化債力度最大的舉措——增加地方政府債務限額6萬億元，用于置換存量隱性債務。共同發(fā)力的化債政策還有：從2024年開始，連續(xù)5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元;2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。

這是繼財政部宣布將在近期陸續(xù)推出一攬子有針對性增量政策舉措后，明確力度與進度的化債計劃，5年合計直接增加地方化債資源10萬億元。

在全國人大常委會辦公廳當天舉行的新聞發(fā)布會上，財政部部長藍佛安說，總的看，財政部推出的是一攬子、綜合性、靶向準的化債“組合拳”，作用直接、力度大。“上述三項政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。”

相比于地方化債資源增加的數(shù)字規(guī)模，多名專家注意到本次化債舉措體現(xiàn)出的財政化債思路轉變。在粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒看來，本次債務置換反映出化債思路從防風險為主轉向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風險，從“化債中發(fā)展”轉向“發(fā)展中化債”，“重大思路的調整意味著下階段將穩(wěn)增長和發(fā)展置于更高的地位，財政政策支持高質量發(fā)展的力度以及逆周期調節(jié)的能力將進一步增強。”

騰出資源促發(fā)展、改善民生

自10月12日預告一攬子增量財政政策以來，解決一些地方“燃眉之急”的化債政策受到多方期待。在全國人大常委會辦公廳11月8日舉行的新聞發(fā)布會上，藍佛安用“重頭戲”形容此次安排6萬億元債務限額置換地方政府存量隱性債務。

“這次置換，近3年密集安排8.4萬億元，顯著降低了近幾年地方需消化的隱性債務規(guī)模。”藍佛安介紹，由于法定債務利率大大低于隱性債務利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出。“我們估算，5年累計可節(jié)約6000億元左右。”

對于此次債務置換釋放的政策效應，藍佛安還一連提出三個“騰出來”，即將原本用來化債的資源騰出來，用于促進發(fā)展、改善民生;將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來，更大力度支持投資和消費、科技創(chuàng)新等，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長和結構調整;將原本用于化債化險的時間精力騰出來，更多投入到謀劃和推動高質量發(fā)展中去。

方正證券研究所副所長、首席宏觀經(jīng)濟學家蘆哲認為，在原本承擔的隱性債務被置換后，地方國企獲得新增融資以開展投資的空間。“從地方國企的投資偏好看，未來基建投資需求預計較為有限，結合本地招商引資方向加碼產(chǎn)業(yè)投資可能更加契合地方政府的訴求。”蘆哲預計，此次債務置換或有助于未來3年的國企產(chǎn)業(yè)投資需求釋放，利好水泥、機械設備等產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設相關行業(yè)。

“通過置換的方式降低地方政府近幾年需要消化的隱性債務，既可以減輕地方債務壓力，降低風險隱患，提振市場預期，又能夠‘以時間換空間’，依托我國政府負債率總體較低的客觀優(yōu)勢，實現(xiàn)債務結構的優(yōu)化調整，進而讓地方騰挪出更多資源用于推動發(fā)展、保障民生。”在全國青聯(lián)委員、中國銀行業(yè)協(xié)會研究專委會主任、中國金融學會常務理事楊赫看來，本次全國人大常委會審議通過近年來力度最大化解地方債舉措，是對9月26日中共中央政治局會議關于“有效落實存量政策，加力推出增量政策”部署在財政政策領域的積極響應，對于當前和未來一個階段擴大國內需求、防范債務風險等宏觀目標而言，新一輪大規(guī)模債務置換意義重大。

“發(fā)展中化債”

實際上，自2023年7月中共中央政治局會議上提出“一攬子化債”以來，各監(jiān)管部門出臺多項重磅政策部署化債工作。2023年9月，國務院辦公廳下發(fā)《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》，對化債給予具體的指導性意見，將各省進行分類管理，尤其支持化解12個重點省份的高息債務。

具體來看，2023年和2024年截至10月已安排地方政府特殊再融資債及專項債2.2萬億元和1.2萬億元，支持地方政府化債。

中金公司專題報告顯示，從城投債信用利差來看，2023年8月以來，全國城投債信用利差下降了122BP(基點)，由于12個重點省份在特殊再融資債和銀行債務置換等政策上得到了更多傾斜，降幅達311BP，非重點省份降幅為90BP。從城投債新發(fā)行利率來看，2023年8月以來，全國城投債平均發(fā)行利率下降182BP至3.0%，其中重點省份下降250BP至3.4%，非重點省份下降113BP至2.8%。但從綜合融資成本來看，截至2024年6月底，22省份城投的綜合融資成本同比下降69BP至4.85%，其中重點省份平均下降68BP至4.9%，非重點省份平均下降70BP至4.8%。

“2023年7月以來的一攬子化債更多是控風險導向，融資成本雖降，但還本壓力上升，新增債務受限，化債壓力向財政傳導。”中金公司研究部宏觀分析師黃文靜提到，受經(jīng)濟增長動能放緩、賣地收入下滑等影響，財政收入放緩，化債擠占“三保”(保基本民生、保工資、保運轉)和其他財政消費與投資支出。

這也是此次增量化債支持政策被稱為“及時雨”的原因。“直接增加地方化債資源10萬億元，會對地方財力形成支持，帶動地方加大投資，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展形成支撐。”中央財經(jīng)大學財政稅務學院副教授孫鯤鵬告訴中青報·中青網(wǎng)記者，此次置換在配套舉措上包括2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務仍按原合同償還，進一步體現(xiàn)出財政政策積極的政策取向。

廣發(fā)證券資深宏觀分析師吳棋瀅注意到，11月8日的新聞發(fā)布會上首次公布了政府口徑下的隱性債務規(guī)模14.3萬億元，以及完整的化債計劃：其中6萬億元通過一次性提高專項債務限額的方式化解，時間為2024-2026年;4萬億元通過使用新增專項債額度化解，時間為2024-2028年;2.3萬億元依靠地方自身努力償還;剩下2萬億元為2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務，按原合同償還。

“考慮到原定的隱性債務化解截止日期為2028年之前，這一安排相當于寬限了部分隱性債務的償還期限。”吳棋瀅分析稱，化債工作思路發(fā)生根本轉變是本次化債方案最為核心的環(huán)節(jié)之一。從側重于防風險向防風險、促發(fā)展并重，可以避免在總量收縮的環(huán)境下化債，避免總需求的內生壓力，這對于經(jīng)濟的良性循環(huán)至關重要。

在上述新聞發(fā)布會上，藍佛安表示，實施這樣一次大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉變，即從過去的應急處置向現(xiàn)在的主動化解轉變，從點狀式排雷向整體性除險轉變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規(guī)范透明管理轉變，從側重于防風險向防風險、促發(fā)展并重轉變。“從政策效應看，能夠發(fā)揮‘一石二鳥’作用。”

打好政策“組合拳”

眼下，增量財政政策的“重頭戲”已經(jīng)揭曉，“拼經(jīng)濟”的政策空間仍在打開。在上述新聞發(fā)布會上，藍佛安強調，今年的增量政策力度大，對經(jīng)濟的拉動效應正在顯現(xiàn)，不少政策效應明年還會持續(xù)釋放。“我們將加力推進相關工作，已經(jīng)出臺的抓好落地實施，尚未出臺的盡快推動出臺。”

他介紹，目前，支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關稅收政策，已按程序報批，近期即將推出。隱性債務置換工作馬上啟動。發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本等工作，正在加快推進中。專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關部門研究制定政策細則，推動加快落地。藍佛安還表示，將結合明年經(jīng)濟社會發(fā)展目標，實施更加給力的財政政策。

“很容易被忽視的一點是，本次全國人大常委會會議主要圍繞地方債預算限額與化債工作，并不代表未來的積極財政只有化債政策。”吳棋瀅舉例分析，關于財政資金對消費領域的支持，除發(fā)布會提到的“加大力度支持大規(guī)模設備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規(guī)模”外，其他政策工具理論上或與債務無關，可以通過中央預算內資金直接支持。后續(xù)應繼續(xù)關注12月中央經(jīng)濟工作會議對人口、消費等領域的定調及明年3月全國兩會的政府工作安排。

楊赫則認為，增量財政政策在落地過程中必然需要貨幣金融政策的配合，“財政政策與金融政策二者相互配合，可以最大程度產(chǎn)生‘乘數(shù)效應’，減少‘擠出效應’。”楊赫告訴記者，在具體操作層面，金融支持可為增量財政政策的實施，尤其是為后續(xù)地方債的發(fā)行營造有利的環(huán)境、提供高效的服務。同時，以財政政策的資金流為切入點，金融機構可以創(chuàng)新金融服務和產(chǎn)品，挖掘增量業(yè)務機會。

“此次增量政策給地方釋放了相當規(guī)模的財力，目的是化解隱性債，接下來如何進一步管控隱性債，避免地方財政繼續(xù)低效投資，可能需要財政與金融監(jiān)管部門共同合作。”孫鯤鵬說。

中國人民銀行11月8日發(fā)布的《2024年第三季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》顯示，下階段，人民銀行將堅定堅持支持性的貨幣政策立場，加大貨幣政策調控強度，提高貨幣政策精準性，為經(jīng)濟穩(wěn)定增長和高質量發(fā)展創(chuàng)造良好的貨幣金融環(huán)境。

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